Nieuwe Centra in Nederland

Het promotieonderzoek ‘Nieuwe Centra in Nederland’ van Pieter van der Heijde raakt een aantal interessante thema’s van het ruimtelijk-economisch beleid. Is actief gemeentelijk grondbeleid wel nodig? Is regionaal detailhandelsbeleid wenselijk? En dragen de nieuwe centra bij aan de gewenste agglomeratievoordelen? Het onderzoek van Van der Heijde past prima in 2015, het Jaar van de Ruimte, wat een keerpunt lijkt te zijn in de ruimtelijke ontwikkeling. Na de 7 jaren van crisis en ruim 25 jaar na de Vierde Nota, is het tijd voor reflectie en het bedenken van nieuwe opgaven en ontwikkelperspectieven. Het proefschrift is goed opgebouwd en rijk voorzien van illustraties. Het feitenrelaas in de vier behandelde casussen leest weg als een jongensboek voor planologen en ontwikkelaars.

68 nieuwe centra, 5 soorten

Van der Heijde brengt een blinde vlek in de naoorlogse stedelijke planning in kaart. In zijn studie ontrafelt hij hoe de nieuwe centra tot stand zijn gekomen en ‘het krachtenspel in de arena van de stedelijke ontwikkeling’. Nieuwe centra zijn er in verschillende soorten en maten. Volgens de definitie van Van der Heijde telt Nederland 68 naoorlogse nieuw centra. Het merendeel (22) bestaat uit centra in dorpskernen zoals bijvoorbeeld Barendrecht en Leiderdorp. Stadsdeelcentra (18) maken deel uit van de grote uitbreidingswijken in grote steden, bij voorbeeld Osdorp in Amsterdam en recentelijk Leidsche Rijn Centrum in Utrecht. Verder zijn er groeikernen (12) – zoals Zoetermeer en Almere -, transitiegebieden (6) – transformatie van bestaand stedelijk gebied, zoals het Paleiskwartier in Den Bosch en de Zuidas in Amsterdam – en Universiteitsterreinen (7), zoals de Uithof in Utrecht en LUMC in Leiden. Van der Heijde onderwerpt vier nieuwe centra aan een casestudie: Centrum Leyweg en Nieuw Laakhaven (Den Haag) en Centrum Kanaleneiland en Leidsche Rijn (Utrecht). Hij geeft zelf aan dat hij door deze beperkte keuze niet een compleet overzicht kan geven. Zo ontbreken de centra die in de periode 1960-1985 tot stand zijn gekomen en laat hij de groeikernen en universiteitsterreinen buiten beschouwing.

Lokale overheden behouden invloed

In de vroege jaren van wederopbouw zijn lokale overheden bepalend voor de nieuwe centra. Een landelijk ruimtelijk beleid ontbreekt dan nog. De nieuwe centra houden het midden tussen een stadscentrum en een wijkcentrum. Ze dienen, net zoals ook de latere groeikernen, om de bewoners in de directe omgeving te verzorgen. Vanaf de jaren zeventig – waarin het accent komt te liggen op de stadsvernieuwing en het compacte stad beleid – komen er nauwelijks nieuwe centra bij. Daarna volgt een periode van liberalisering. Vanaf 1985 neemt de invloed van de marktpartijen toe en ook de overheid stelt zich ondernemend op.

De nieuwe centra – het gaat steeds meer om transformatie van stedelijk gebied – komen voort uit de ambitie van steden om de ruimtelijke positie van de stad te versterken. Van der Heijde constateert dat de liberalisering traag op gang kwam. De lokale overheden bleven verrassend veel invloed houden op de ontwikkeling van nieuwe stadscentra. Die actieve opstelling was soms nodig omdat de marktpartijen geen risico’s namen. Tegelijkertijd maakte de lokale overheid een spagaat, door zich tegelijkertijd als hoeder van ‘goede ruimtelijke ordening’ op te stellen en als grondeigenaar een zo hoog mogelijke grondopbrengst na te streven.

Gevolg is dat in de nieuwe stadscentra het vooral de lokale overheden zijn geweest die verantwoordelijk zijn voor de overproductie van vierkante meters winkelruimten. Zo verdubbelde de gemeente Utrecht het winkel, horeca- en leisureprogramma van Leidsche Rijn Centrum zonder noemenswaardige invloed van de private partijen. Deze toenames zijn vaak niet onderbouwd met zorgvuldig marktonderzoek. Van der Heijden ziet daar een corrigerende rol weggelegd voor de marktpartijen. De gemeente bleven werken aan het versterken van de eigen positie. Afstemming op stadsgewestelijk niveau ontbrak. Hierdoor zijn op korte afstand van elkaar nieuwe centra ontstaan van beperkte omvang. Dat bemoeilijkte een goede aansluiting op het openbaar vervoer. Het agglomeratie-effect bleek onvoldoende.

Incompleet

Van der Heijde’s constateert dat de ontwikkeling van nieuwe centra nooit een doel op zich zijn geweest. Het algemene beleid concentreerde zich meer op het versterken van de positie van de binnensteden. De nieuwe centra zijn in hun ontwikkeling nogal eens afgeremd of verhinderd. Hierdoor hebben de nieuwe centra vaak een ‘incompleet pakket aan functies en een beperkte reikwijdte van voorzieningen’. Ze laten zich daarom moeilijk vergelijken met binnensteden die meer uitblinken in diversiteit.

Of de corrigerende werking van marktpartijen gaat werken is de vraag. Het is in eerste instantie de lokale overheid die zijn petten moet ontdubbelen. In de praktijk is het lastig gebleken om tegelijkertijd de rol van marktmeester (regulator) en marktspeler (grondeigenaar) te spelen. Actief gemeentelijk grondbeleid is volgens het PBL onnodig voor het bereiken van beleidsdoelen, zeker omdat het een aantal onwenselijke bijeffecten heeft.

Lastig samenspel

Dat een subtiel samenspel van lokale overheid en marktpartijen best lastig is, blijkt uit de recente uitbreidingsplannen van het winkelcentrum Leidsenhage in Leidschendam-Voorburg. De gemeente en Unibail-Rodamco trekken gezamenlijk op om te voorkomen dat “Leidsenhage afglijdt naar een meer lokaal verzorgend wijkwinkelcentrum in plaats van de beleidsmatig vastgelegde functie als regionaal winkelcentrum”. In het rapport dat is opgesteld door Van der Heijde’s bureau Stedelijke Planning staat dat de herontwikkeling voorziet in een actuele (regionale) intergemeentelijke behoefte. Ook Van der Heijde raakt hier in een spagaat tussen theorie en praktijk door mee te gaan in het wensdenken van de ontwikkelaar. Die regionale behoefte blijkt niet gepeild bij de buurgemeenten Leiden, Voorschoten en Wassenaar die de uitbreiding ‘onacceptabel’ vinden. Hier is planning op een hoger overheidsniveau op zijn plaats, zoals Van der Heijde in zijn proefschrift terecht voorstelt.