80 jaar stedelijke vernieuwing en wijkaanpak

Al meer dan honderd jaar investeren we in Nederland preventief om slechte wijken voor afglijden te behoeden. Over de vraag hoe buurtverval moet worden gekeerd, toont zich in de loop der tijd een golfbeweging: grote nationale beleidsprogramma’s worden afgewisseld met perioden van decentrale wijkvernieuwing. Na een periode waarin Rijk en gemeenten weinig aandacht hadden voor de leefbaarheid in kwetsbare wijken, is sinds 2019 weer sprake van een voorzichtige opleving. Het resultaat van deze hernieuwde aandacht was de verkenning sinds 2019 en uiteindelijke lancering in 2022 van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid door het Rijk.

Schuivende verhoudingen tussen Rijk en gemeenten

De afgelopen 75 jaar gaf het Rijk met verschillende beleidsprogramma’s een belangrijke impuls aan de samenwerking op wijkniveau tussen gemeenten, woningcorporaties, welzijns- en zorgpartijen en bewoners. Sinds de invoering van de Woningwet van 1901 bestaat er instrumentarium ter vernieuwing van (binnen)steden en wijken. Landelijk beleid kwam pas echt op gang na de Tweede Wereldoorlog. De figuur hieronder geeft de tijdlijn weer van achtereenvolgende beleidsprogramma’s. De stadsvernieuwing en de stedelijke vernieuwing (het grotestedenbeleid) zijn de twee belangrijkste langlopende programma’s; deze worden wel gezien als de eerste en de tweede golf van naoorlogse wijkvernieuwing.

Twee golfbewegingen

Over de vraag hoe buurtverval moet worden gekeerd, zijn twee golfbewegingen waar te nemen in de beleidsgeschiedenis. Ten eerste de afwisseling tussen perioden met een dominante fysieke aanpak (‘stenen stapelen’) met perioden waarin de nadruk ligt op een sociale aanpak (‘sociale stijging en sociaaleconomische verbetering’). Sinds de Tweede Wereldoorlog is een ontwikkeling waarneembaar van kaalslag en reconstructie (wederopbouw en stadssanering) naar stadsvernieuwing (vanaf eind jaren zestig), naar de herstructurering van naoorlogse wijken (stedelijke vernieuwing) vanaf midden jaren negentig. In deze fysiek gedreven programma’s groeide gaandeweg echter het besef dat alleen fysiek ingrijpen niet toereikend is om wijken vooruit te helpen. Zo ontstond in de jaren tachtig de sociale vernieuwing en in 2008 het krachtwijkenbeleid.

De tweede golfbeweging heeft te maken met de afwisseling tussen nationale beleidsprogramma’s met perioden van decentrale wijkvernieuwing. Deze variatie zien we ook in de landen om ons heen. Denemarken hanteert een sterk sturend beleid op nationaal niveau (gettowetgeving), terwijl België̈ grote vrijheid aan gemeenten laat om hun eigen beleid in te richten. Duitsland kent eveneens nationale programma’s voor kwetsbare wijken, waarbij elke bestuurslaag beleidsruimte heeft voor een lokale invulling van de programma’s.

Beleidsvacuüm rond wijkaanpak

Na decennia van stevig rijksbeleid bevonden we ons sinds 2012 in een periode waarin het Rijk zich minder bemoeide met de aanpak van kwetsbare wijken. De afbouw van de stedelijke vernieuwing werd ingezet door de kabinetten-Rutte I en II. In plaats van actieve inzet met geld en doelstellingen, koos het Rijk voor een ondersteunende rol, met monitoring, kennisontwikkeling en de aanpak van knellende wet- en regelgeving. Deze terugtrekkende beweging van het Rijk uit wijkenbeleid, staat niet op zichzelf. Al voor de vorige crisis belegde het Rijk de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke ordening bij provincies en gemeenten. Met de invoering van de Omgevingswet wordt de decentralisatie van beleid in het ruimtelijk domein bestendigd. In 2015 kregen de decentralisaties in het sociaal domein hun beslag, waarmee gemeenten verantwoordelijk werden voor de uitvoering van de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wet op de Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo).

Een periode van lokaal gestuurde wijkvernieuwing breekt aan, waarin de stedelijke vernieuwing zichzelf opnieuw moet uitvinden. Gemeenten staan voor de opgave lokale coalities te formeren voor de aanpak van sociale en fysieke opgaven in stedelijke gebieden die onvoldoende meeprofiteren van de economische bloei. In veel steden belandt de wijkgerichte aanpak van leefbaarheid echter in een impasse. Want gemeenten worstelen met bezuinigingen en de decentralisaties in het sociaal domein eisen veel beleidsaandacht op. Ook bij woningcorporaties verslapt de aandacht voor de wijk, als gevolg van de inperking van hun taken door de herziening van de Woningwet (2015). Met het Rijk op afstand en lokale partijen die hun prioriteiten verlegden, ontstaat een beleidsvacuüm rondom de wijkaanpak.