2.3. Programmering en uitvoering: Tweede Actieplan Bevolkingsdaling (2016)

In de periode tussen 2009 en 2016 heeft een verschuiving plaatsgevonden van agendering en bewustwording naar programmering en uitvoering, zo constateerde de toenmalige minister van BZK in 2016. Daarbij is gebleken dat de inhoudelijke opgaven per regio verschillen en dat die regionale opgaven voorop moeten staan in de aanpak. In het nieuwe ‘Actieplan Bevolkingsdaling’ (2016-2020);

• Maakt de Rijksoverheid via het provincie- en gemeentefonds financiële middelen vrij voor provincies en gemeenten die kampen met krimp
• Maakt het Rijk samenwerkingsafspraken per regio
• Voert het Rijk wijzigingen door in knellende wet- en regelgeving, bijvoorbeeld de Wet Samenwerkingsschool, waarmee bijzonder en openbaar onderwijs binnen één school plaats kunnen vinden
• Stimuleert het Rijk onderzoeken, experimentenprogramma’s en bijeenkomsten gericht op kennisontwikkeling en -deling.

Het plan voorziet in concrete activiteiten, in samenwerking tussen overheden, maatschappelijke organisaties en ondernemers, op vijf thema’s:

• wonen
• ruimte en mobiliteit
• onderwijs
• zorg en ondersteuning
• economische vitaliteit en arbeidsmarkt

Zo gaf het Rijk woningcorporaties in krimpgebieden een vermindering op de verhuurderheffing indien zij woningen slopen, waarmee ze een impuls probeerde te geven aan de herstructurering van de woningvoorraad in krimpgebieden. Ook stimuleerde de rijksoverheid samenwerking tussen scholen door tijdelijk geld beschikbaar te stellen aan schoolbesturen in krimpregio’s voor het aanstellen van een procesbegeleider. In 2018 zijn twee zogenaamde ‘expertisetrajecten’ gestart, gericht op kennisontwikkeling in krimpregio’s. Eén van de trajecten heeft betrekking op wonen en jaagt kennisontwikkeling aan over het toekomstbestendig maken van de woningvoorraad in krimpgebieden. Het andere traject richt zich op de kansen en uitdagingen die de energietransitie en klimaatadaptatie bieden voor gebieden met bevolkingsdaling.

Tot slot werd de extra financiering aan krimpgemeenten voortgezet. Van 2016 tot en met 2021 kregen gemeenten in negen krimpregio’s extra middelen uit het gemeentefonds. Eerder heette dat de ‘krimpmaatstaf’ en sinds 2016 de ‘Decentralisatie-uitkering’ (DU). In totaal bedroeg de DU 11,2 miljoen euro per jaar. In een evaluatie (2020) wordt gesteld dat het belang van deze gelden in alle regio’s wordt erkend en gewaardeerd. De middelen worden bijvoorbeeld ingezet om initiatieven in de samenleving aan te jagen, te experimenteren met beleid, overige fondsen te activeren of andere initiatieven uit te breiden of te combineren. Met het oog op de totale omvang van de opgaven zien sommige regio’s de middelen als een ‘druppel op een gloeiende plaat’, maar het meerjarige karakter ervan wordt juist weer gewaardeerd. Momenteel wordt bezien op welke manier de ondersteuning in de toekomst vorm kan krijgen.

Evaluatie

In mei 2021 verscheen de eindevaluatie van het tweede Actieplan bevolkingsdaling. De evaluatie laat zien dat er met dit Actieplan bijgedragen is aan de bewustwording rondom opgaven als gevolg van bevolkingsdaling en het heeft geholpen om het thema bevolkingsdaling op de nationale agenda te plaatsen. Over de resultaten die met het plan in de regio’s zijn geboekt, zijn de regio’s en provincies dan ook positief. Over de geboekte resultaten op rijksniveau zijn de regio’s minder positief. Men waardeert de inzet vanuit het team bevolkingsdaling, en ziet dat het Rijk al flinke stappen heeft gezet, maar de conclusie is dat het Rijk ook nog een aantal grote stappen te maken heeft. In het rijksbeleid wordt nog altijd te weinig rekening gehouden met de specifieke omstandigheden in en verschillen tussen regio’s. Ook menen de bevraagde regio’s en provincies dat er nog altijd te weinig integraal wordt gewerkt. In de regio’s zitten weinig te wachten op een derde actieplan bevolkingsdaling, maar het thema bevolkingsdaling moet wel een belangrijk punt op de nationale beleidsagenda blijven. De onderzoekers komen met de volgende aanbevelingen:

• Heb oog voor een sociale basisinfrastructuur waarop iedereen recht heeft in Nederland en rust gemeenten uit met voldoende middelen om deze basisinfrastructuur op niveau te brengen en te houden. Faciliteer hierbij ook het regionale integrale beleid door het mogelijk maken van vrije ruimte in budgetten.
• Toon als rijksoverheid meer partnerschap en investeer in een duurzame relatie met de regio’s. Werk daarnaast aan een meer integraal rijksbeleid, heb daarbij aandacht voor de uitwerking hiervan in de verschillende regio’s en behoud daarbij ook specifieke aandacht voor de gebieden met bevolkingsdaling op rijksniveau.
• Bied een positief toekomstperspectief door niet alleen vanuit problemen te redeneren maar juist ook de focus te leggen op de kansen die de verschillende regio’s in Nederland te bieden hebben en zet in op de verdere uitbouw van grensoverschrijdende samenwerking.
• Zet de kennisontwikkeling en -uitwisseling op het vlak van de gevolgen van bevolkingsdaling voort.

Demissionair minister Ollongren komt tot de volgende aanbevelingen voor een nieuw kabinet:

1. Versterk het interbestuurlijk en interdepartementaal samenwerken
2. Ontwikkel een financieel instrument dat beter aansluit bij een samenwerking met een langjarig interbestuurlijk karakter
3. Het is van belang dat er vanuit het Rijk één aanspreekpunt blijft voor het thema bevolkingsdaling
4. Zorg voor de juiste randvoorwaarden op het gebied van wet- en regelgeving en financiering
5. Behoud kennisontwikkeling en uitwisseling en zorg dat er een nieuw instrument bijkomt dat helpt bij het vinden en implementeren van nieuwe oplossingen.

Experimenten

De wens om te experimenten was gedurende de periode van de twee actieplannen een constante factor. In de periode 2014-2016 en 2016-2019 voerden Platform31 en het ministerie van BZK een tweede en een derde ronde krimpexperimenten uit. In een reflectie op tien jaar experimenteren in krimpregio’s concludeert Platform31 dat de experimenten een belangrijke rol spelen in het ontwikkelen van nieuwe aanpakken voor bevolkingsdaling. In die tien jaar is er veel vooruitgang geboekt. Er is nauwelijks discussie meer over het bestaan van krimp, de negatieve gevolgen ervan en de risico’s van niet ingrijpen. Ook weten overheden, burgers en bedrijven in de krimpregio’s elkaar steeds beter te vinden, waardoor meer ruimte ontstaat voor creativiteit en vernieuwing. Platform31 constateert dat de samenwerking rondom krimp steeds vaker het eigen dorp of de eigen gemeente overstijgt. Provincies, Rijk en landelijke organisaties zijn steeds vaker betrokken bij projecten en ook wordt er meer over de grens samengewerkt.

Regiodeals en brede welvaart
Sinds 2018 jaagt de Rijksoverheid de samenwerking op het niveau van de regio aan met Regio Deals. Dit zijn samenwerkingen tussen rijk en regio om de regionale kracht te versterken en de ‘brede welvaart’ in de regio te vergroten. Het kabinet stelt 950 miljoen euro beschikbaar in de zogenaamde ‘Regio envelop’. Iedere deal komt tot stand met cofinanciering uit de regio. De achterliggende gedachte is dat het Rijk, regionale overheden en de bedrijven, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties samen optrekken om regionale opgaven aan te pakken. Anno 2021 zijn er in totaal dertig Regio Deals gesloten. Alle krimpregio’s zijn betrokken bij een Regio Deal. Zo gaat er bijvoorbeeld 25 miljoen euro naar Noordoost Fryslân om te investeren in onderwijs, arbeidsmarkt en burgerinitiatief Holwerd aan Zee. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) coördineert de Regio Deals. De verschillende departementen zijn inhoudelijk betrokken.

Met de Regio Deals zien we een terugkeer van het equity-denken dat dominant was in het overheidsbeleid tussen 1945 en eind jaren 70. Een belangrijk verschil met die tijd is echter dat het doel nu niet is om de economie van krimpregio’s te doen groeien, maar veeleer om de brede welvaart in de regio’s te versterken door initiatieven uit de regio’s vooruit te helpen. Aansluiten op het ‘regionale DNA’ is daarmee een belangrijk uitgangspunt van de Regio Deals.

Deze deals markeren mogelijk een omslag in de aanpak van bevolkingsdaling. In de deals wordt het thema bevolkingsdaling geïntegreerd met andere regiospecifieke opgaven, in plaats van dat bevolkingsdaling een eigen beleidsterrein is. Enkele partijen die al langer pleiten voor meer aandacht voor bevolkingsdaling in reguliere beleidsprocessen, zoals bijvoorbeeld de wetenschappers van de Wetenschappelijke Reflectiegroep Bevolkingsdaling, juichen de komst van de Regio Deals daarom toe. Ook de krimpprovincies (K6) schrijven: ‘’Met de regiodeals zijn al stappen gezet in deze richting [van regionaal differentiëren, red.], het is nu zaak om het regiodenken vast te houden en uit te breiden.’’ Daarnaast is opvallend dat de doelstelling van de Regio Deals is om de brede welvaart te vergroten. De instrumenten zijn daarmee niet louter gestoeld op economisch denken, maar juist op het idee dat een gezonde regionale economie een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van leven in de regio.

Een tussentijdse evaluatie van de Regio Deals door Lysias Advies (2020) toont over het algemeen tevredenheid met de Regio Deals. De integrale aanpak met betrokkenheid van verschillende departementen wordt gezien als een succesfactor. Ook geven de auteurs mee dat het concept van brede welvaart leidt tot een bredere blik en het aanhaken van verschillende departementen, maar dat het in de praktijk wordt ervaren als een containerbegrip dat verdere uitwerking behoeft. Een ander kritiekpunt op de Regio Deals is dat deze als ‘schoonheidswedstrijd’ worden ervaren, zo stellen onderzoekers die in opdracht van het Rijk de financiering voor krimpgemeenten evalueerden (2020). De regio met de beste lobby en mooiste plannen krijgt de middelen. Dat roept de vraag op of dit de meest eerlijke verdeling van middelen is.

NOVI en de grens

In het kader van de Nationale omgevingsvisie (NOVI) zijn acht NOVI gebieden aangewezen. In deze gebieden is sprake van grote integrale opgaves die essentieel zijn voor Nederland. Drie van deze gebieden, Zuid Limburg, Groningen en de Zeeuws-Vlaamse Kanaalzone, liggen in een gebied met bevolkingsdaling. Het Rijk is van plan om samen met deze regio’s een extra impuls te geven aan grote transities en extra steun te geven aan de aanpak van grote, integrale fysieke opgaven die belangrijk zijn voor heel Nederland. Ook wordt interbestuurlijk samengewerkt aan de complexe opgaven die hier spelen om de leefomgeving en leefbaarheid te versterken. In de evaluatie van het Tweede Actieplan Bevolkingsdaling geven de regio’s en provincies aan dat het instrument bijdraagt aan meer aandacht voor regionale diversiteit en aan meer integraal rijksbeleid.

Tot slot constateert het Rijk dat de ligging aan de grens voor sommige regio’s specifieke opgaven met zich meebrengt, met name op het gebied van onderwijs, arbeidsmarkt en mobiliteit. Met het programma Grensoverschrijdende Samenwerking (GROS) helpt het Rijk de grensregio’s om deze belemmeringen te overwinnen. GROS zet in op vier sporen:

• de kansen en initiatieven in de grensregio’s te ondersteunen
• de juiste randvoorwaarden te creëren
• de governance te organiseren
• instrumenten van de EU en Benelux te benutten

Vlaanderen en de Duitse deelstaten Noordrijn-Westfalen en Nedersaksen zijn hierin belangrijke partners. In april 2021 stelt staatssecretaris Knops in een brief aan de Tweede Kamer dat grensregio’s nog te vaak worden beschouwd als marginale gebieden. Onterecht, meent hij. Er liggen volop kansen. Zaak is dat een volgend kabinet hier werk van maakt, onder meer door de vertegenwoordiging in de buurlanden effectiever op te zetten. In de evaluatie van het tweede actieplan bevolkingsdaling wordt geconstateerd dat de aandacht voor grensproblematiek is toegenomen, maar dat er nog altijd geen goede grensland-strategie is.