4.5 Bereikbaarheid

Een goede bereikbaarheid van plaatsen en goede mobiliteit van inwoners zijn essentieel voor ons sociale leven, persoonlijke welbevinden en voor het economische verkeer. In dunbevolkte gebieden, en met name krimpregio’s, is bereikbaarheid echter een steeds grotere opgave. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) constateerde in 2010 al dat ook in krimpgebieden het autoverkeer drukker wordt als gevolg van veranderende leefstijlen – er wordt per persoon meer gereisd. Tegelijk zien we dat als gevolg van demografische ontwikkelingen, veranderingen in de OV-sector en het coronavirus het regionale OV juist onder druk komt te staan. Daar ligt in dit hoofdstuk dan ook de nadruk op. Hoe is het gesteld met de bereikbaarheid in krimpgebieden? Welke doelgroepen ervaren betere of juist minder goede mobiliteit? Ook kijken we naar de manieren waarop men aan deze opgave werkt en zien we dat juist in de dunbevolkte gebieden tal van innovatieve oplossingen ontstaan.

Bereikbaarheid is belangrijk voor alle facetten van het economische en sociale leven. Of het nu gaat om werk, sociale activiteiten, school of een bezoek aan de huisarts, het valt of staat met ‘er weten te komen’. Goede bereikbaarheid maakt een regio aantrekkelijk om te wonen, werken en recreëren. Bovendien is mobiliteit statusbepalend. Zo schrijft Platform31 (2017): ‘’Gebieden die bewoners veel mobiliteit en bereikbaarheid bieden, hebben een hoge status. Terwijl plekken die moeilijker te bereiken zijn of minder in verbinding staan met een groter netwerk als ‘notspots’ worden bestempeld.’’ Bereikbaarheid van een regio kan op verschillende schaalniveaus worden bekeken: binnen de regio, internationale en grensoverschrijdende mobiliteit en verbindingen naar andere regio’s in het land (aansluiting op het landelijke OV-net).

Vervoersarmoede

Het is uiteraard niet zo dat alle inwoners van krimpgebieden zich in hun mobiliteit beperkt voelen. In tegendeel. Terwijl de meeste inwoners zich prima redden, worden problemen ervaren door selectieve groepen: ouderen, jongeren en mensen met een beperking. Voor deze situatie gebruikt men de term ‘vervoersarmoede’, die door het PBL en CBS (2019) definiëren dit als ‘’het niet kunnen komen waar je zou willen komen, waardoor je deelname aan maatschappelijke activiteiten belemmerd wordt’’. Vervoersarmoede is eerder een persoons- dan plaatsgebonden verschijnsel en komt uiteraard niet alleen in krimpgebieden voor. Er bestaat echter wel degelijk een relatie met plaats. Allereerst heeft dat te maken met de bevolkingssamenstelling in krimpgebieden. PBL en CBS identificeren negen kenmerken die het risico op vervoersarmoede voor een individu bepalen; motorvoertuigbezit, afstand tot OV-halte, afstand tot voorzieningen, afstand tot familie, huishoudinkomen, sociaaleconomische categorie, migratieachtergrond, gezondheid en huishoudenssamenstelling inclusief leeftijd. Als gevolg van selectieve migratie wonen in krimpgebieden relatief veel ouderen en mensen met een lage sociaaleconomische status en die groepen lopen over het algemeen een hoger risico op vervoersarmoede. Hoewel er veel aanwijzingen zijn dat sommige groepen zich beperkt voelen in hun mobiliteit, constateert KiM dat onvoldoende nauwkeurig bekend is of er in Nederland mobiliteitsarmoede bestaat en, zo ja, in welke omvang. Maar er speelt meer mee.

Efficiëntie

In het openbaar vervoer (OV) is een efficiëntieslag gaande en men hoort al jaren berichten over het verschralende aanbod op het platteland. Uit een onderzoek onder gemeenten met minder dan 100.000 inwoners dat kennisplatform CROW in 2018. uitvoerde bleek dat veel respondenten verwachten dat de aandacht voor mobiliteitsvraagstukken in het landelijk gebied de komende jaren alleen maar zal toenemen. De OV Ombudsman (een onafhankelijke organisatie gesubsidieerd door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) vraagt eind 2019 aandacht voor het verdwijnen van ‘dunnere’ buslijnen met relatief minder reizigers. Vervoersaanbieders moeten balanceren tussen efficiëntie en fijnmazigheid. Ze investeren vaak in zogenaamde ‘dikke’ lijnen met veel reizigers. In gebieden met bevolkingsdaling loopt het aantal potentiële klanten voor vervoersdiensten terug, waardoor het in stand houden van het aanbod duurder wordt. Het in stand houden van lijnen waar zeer weinig gebruik van wordt gemaakt, kost veel geld. Bovendien, zo schrijft Platform31 (2017), ‘’wordt infrastructuur gefinancierd vanuit economische groei en bevolkingsgroei (belastingen), waardoor investeringen op deze plekken achterblijven.’’ Bezuinigingen leiden tot een verschraling van het aanbod in dunbevolkte gebieden, maar ook in sommige stadswijken. Het gevolg voor reizigers is dat zij verder moeten lopen naar haltes en minder opties hebben. Bovendien leidt de coronapandemie in het hele land tot een grote vraaguitval in het OV en tot financiële problemen voor de OV-bedrijven. Hoewel het OV tijdens de pandemie is blijven rijden, waren bezuinigingen en snijden in het aanbod voor veel OV-bedrijven onvermijdelijk. Hoe dit zich verder zal ontwikkelen is onder meer afhankelijk van de mate waarin reizigers terugkeren in het OV en de wijze waarop steun vanuit het Rijk vormgegeven wordt.

Afstand en geografie

Door het veranderen en verdunnen van de voorzieningenstructuur in krimpgebieden wordt de bereikbaarheid van voorzieningen steeds belangrijker. Simpel gesteld: als de huisartsenpost in jouw dorp sluit en je voortaan aangewezen bent op de huisarts in een dorp verderop, wordt het vervoer naar het volgende dorp belangrijker voor jouw welbevinden. Dat geldt het sterkste in rurale gebieden, waar de afstand tot voorzieningen sowieso al groter is. De gemiddelde afstand die mensen moeten afleggen tot verschillende typen voorzieningen is in krimpgebieden gemiddeld anderhalf keer groter dan in gebieden waar de bevolking groeit (KiM 2019, p.17). Bovendien neemt de afstand tot voorzieningen als onderwijs en winkels in krimpgebieden sterker toe dan in overige plattelandsgebieden. Tot slot hebben geografische kenmerken invloed op de bereikbaarheid in krimpgebieden. Deze gebieden liggen excentrisch ten opzichte van de economisch krachtige regio’s van het land, waar veel vervoersaanbod samenkomt. Daarnaast zijn de krimpregio’s ook grensregio’s. Landsgrenzen vormen nog altijd barrières in het OV-systeem, dat in eerste instantie binnenlands georiënteerd is. De mobiliteit naar buurlanden is beperkt, doordat er relatief minder frequent en minder fijnmazig OV-aanbod is. Ook het niet kunnen gebruiken van de Nederlandse OV-chipkaart in buurlanden werkt belemmerend. Tot slot kunnen ook fysieke kenmerken van een gebied een rol spelen. Specifiek voor de Zeeuwse situatie geldt dat de eilandenstructuur extra bereikbaarheidsvraagstukken met zich meebrengt, die zich met name manifesteren in Zeeuws-Vlaanderen.

Zelfredzaam

Bovenstaande constateringen betekenen niet dat alle inwoners van krimpgebieden zich in hun mobiliteit beperkt voelen. Sterker nog, veel mensen in krimpgebieden zijn zelfredzaam. Ze hebben de beschikking over een auto of fiets, zijn fysiek gezond of hebben een groot sociaal netwerk. Het Nederlandse platteland is – vanuit internationaal perspectief bezien – dichtbevolkt en kent een goed wegennetwerk en OV. Hoe ervaren inwoners van krimpgebieden hun mobiliteit? Op lokaal en regionaal niveau zijn een aantal onderzoeken gedaan die inzicht bieden.
Onderzoek in Zeeland, bijvoorbeeld, richtte zich specifiek op mbo-jongeren en vrouwen van 60 jaar en ouder. De focus op vrouwen van 60+ heeft te maken met het feit dat veel Nederlandse vrouwen in deze leeftijdscategorie geen rijbewijs hebben. Uit het onderzoek in Zeeland, dat werd uitgevoerd door ZB Planbureau en Platform31, blijkt dat van alle vrouwen van 60 jaar of ouder 13 procent bepaalde voorzieningen regelmatig niet kan bereiken vanwege vervoersproblemen. Daarnaast bleek dat bijna de helft van de mbo-studenten voorzieningen regelmatig onvoldoende kan bereiken. In het kader van onderzoeksproject Netmobil peilden onderzoekers de tevredenheid met de bereikbaarheid in de Achterhoekse gemeente Oost-Gelre. Hieruit bleek dat 70 tot 80 procent van de inwoners tevreden is, en 5 tot 10 procent ontevreden. Jongeren zijn het meest ontevreden. Met name de ritten van en naar onderwijsinstellingen scoren slecht. Daarnaast, zo merkten de onderzoekers op, is de tevredenheid het laagst bij het maken van incidentele ritten, dus ritten met een grote spreiding in ruimte en tijd. Hierbij valt te denken aan een zakenbezoek, een daguitstapje of een bezoek aan de dokter. De resultaten van deze onderzoeken laten in ieder geval zien dat grote groepen inwoners in krimpgebieden weinig of geen problemen ervaren met bereikbaarheid. We zien echter ook dat er een qua omvang beperkte groep die zich serieus in haar mobiliteit beperkt voelt. Voor de groep die vervoersarmoede ervaart kan dit een grote wissel trekken op het welbevinden.

Hoe wordt er aan deze opgave gewerkt?

In krimpgebieden worden betere verbindingen met de Randstad en andere economisch sterke regio’s gezien als een belangrijke voorwaarde voor de regionale vitaliteit en veerkracht. Velen beschouwen de coronapandemie bovendien als een extra bevestiging van dit belang. De verwachting is immers dat vaker thuis werken een blijvende ontwikkeling is voor werk waarbij dat mogelijk is, zoals kantoorwerk. Dit maakt dat we anders aankijken tegen woon-werk afstand. Als reizen maar twee keer in de week hoeft, is men bereid om een langere reistijd te accepteren. Dat maakt relatief excentrische regio’s zoals krimpgebieden mogelijk aantrekkelijker als vestigingsplaats, mits ze goed genoeg bereikbaar zijn voor die één à twee keer in de week dat men naar kantoor gaat.

Spoorverbindingen

De verantwoordelijkheid voor het landelijke spoornetwerk ligt bij de landelijke overheid. Vanuit krimpgebieden wordt daarom al lange tijd gelobbyd voor betere spoorverbindingen naar de Randstad en het buitenland. Zo ligt er al decennia een plan op tafel voor een snellere trein van Amsterdam naar Groningen, die de bereikbaarheid van het noorden moet verbeteren. Dit traject stond onder de naam “Zuiderzeelijn”:;https://www.lelylijn.nl/ op de politieke agenda, tot de landelijke overheid er in 2007 de stekker uit trok. Voorstanders doen nu een nieuwe poging onder de naam Lelylijn. Vanuit Zuid-Limburg wordt stevig gelobbyd voor een snellere intercity vanuit de zuidelijke Randstad naar Heerlen en Aken. Daarnaast is het verbeteren van de spoorverbinding ook onderdeel van het compensatiepakket Wind in de Zeilen dat de rijksoverheid en Zeeuwse partijen in 2020 sloten. Ook wordt er zowel vanuit België als Nederland gelobbyd om de bereikbaarheid van Terneuzen te verbeteren door over de spoorlijn naar het Belgische Gent weer personenvervoer te laten rijden. Het verbeteren van de spoorverbindingen is een omvangrijke klus die vraagt om commitment en veel middelen. Daarnaast speelt vaak het vraagstuk van de relatieve bereikbaarheid een rol. Een verbeterde bereikbaarheid van de ene plaats kan leiden tot een relatief minder goede bereikbaarheid voor andere plaatsen, bijvoorbeeld omdat een nieuwe dienst op minder stations stopt, of omdat sommige plaatsen niet op de route liggen. Dat kan het lastiger maken om tot eensgezindheid te komen. Voorstanders kunnen hun zaak kracht bijzetten door te wijzen op de duurzaamheid van treinverkeer ten opzichte van de auto en het vliegtuig. Hoewel steeds meer politieke partijen deze projecten een warm hart toe lijken te dragen, is het onzeker of en wanneer ze gerealiseerd zullen worden.

Hubs

Provincies en stadsregio’s zijn primair verant¬woordelijk voor het openbaar stads- en streekvervoer (Wet Personenvervoer 2000). Gemeenten staan aan de lat voor het vervoer van Wmo-cliënten, leerlingen, cliënten van sociale werkplaatsen ex¬tramurale zorg (waaronder het vervoer naar dagbesteding). Het is dus aan de decentrale overheden om ervoor te zorgen dat we beschikken over een goed collectief vervoerssy¬steem. Provincies zien het garanderen van goede OV-verbindingen op de lange termijn als belangrijke uitdaging. Daar zijn nieuwe aanpakken voor nodig. Eén van de benaderingen is het meer vraaggericht werken in het OV. Concreet betekent dat er op de ‘dunne lijnen’ minder met vaste vertrektijden wordt gewerkt, maar dat bussen rijden op afroep. Er kan wel sprake zijn van een traject met haltes, maar reizigers moeten een rit ‘bestellen’, telefonisch of via de app. De vraaggerichte diensten bieden onder meer toegang tot vervoersknooppunten, ook wel ‘hubs’. Vaak is een belangrijke vraag of deze hubs in de dorpskern moeten komen, aan de rand van de bebouwing of juist pal naast een belangrijke voorziening. Dat raakt aan het idee van mobiliteitspreventie. Peter Schouten (provincie Drenthe) legt in het rapport Vitaal Platteland (CROW, 2018) uit: ‘’Denk aan concentratiebeleid voor woningen en voorzieningen. Je kunt clusters bebouwing ophangen aan vervoersknooppunten.’’

Het idee van hubs vinden we onder meer terug bij provincie Gelderland. Provincie Fryslân hanteert een vergelijkbaar idee onder de term ketenmobiliteit. Daaronder verstaat Fryslân ‘aantrekkelijke OV-knooppunten’ – bushaltes met extra voorzieningen – waarmee het (bus-)vervoer op het platteland beter kan worden aangesloten op sterkere hoofdverbindingen of andere vormen van vervoer, zoals (deel-)fiets, (deel-)scooter en (deel-)auto en carpoolen. Ook provincie Zeeland ziet de knooppunten als oplossing: ‘’Ketenverplaatsingen worden mede aantrekkelijk door de voorzieningen die op deze knooppunten aanwezig zijn. Denk aan parkeermogelijkheden voor fietsers en automobilisten. Ook een goede toegankelijkheid en informatievoorziening maken het reizen via meerdere vervoersmiddelen en -systemen prettig.’’

Bundelen

Op basis van het eerder genoemde onderzoek onder gemeenten pleit het CROW. voor een integrale benadering van bereikbaarheidsvraagstukken. Dat betekent dat beleidsvelden als onderwijs, gezondheidszorg en welzijn betrokken dienen te worden en vooral initiatieven vanuit de samenleving en het bedrijfsleven gefaciliteerd dienen te worden. Daarnaast stippen verschillende experts aan dat het naast elkaar bestaan van twee soorten vervoersaanbod – regulier OV en doelgroepenvervoer – niet de meest efficiënte manier is om met middelen om te gaan. Er schuilen kansen in het ontschotten van het vervoersaanbod. Doelgroepenvervoer biedt vervoer op maat aan groepen die extra ondersteuning nodig hebben, zoals leerlingen, ouderen, mensen met een beperking en Wmo-cliënten. Het doelgroepenvervoer valt uiteen in tal van verschillende regelingen, met elk hun eigen wettelijke grondslag en financiering. Het idee is dat er voor zowel gebruikers als vervoerders winst te behalen valt door vraag naar en aanbod van vervoer in zijn geheel te bezien, in plaats van per doelgroep. Een voorbeeld van een aanpak waarbij hierin al slagen in zijn gemaakt is het Achterhoekse initiatief ZOOV. Dit project, waar zeven gemeenten het initiatief toe namen, biedt zowel regulier OV als doelgroepenvervoer, met als slogan ‘De Achterhoek bereikbaar voor iedere reiziger’. ZOOV biedt vervoer aan van, binnen en naar de Achterhoek. Ook ritten over de Duitse grens zijn mogelijk. In dit initiatief wordt bewust ingezet op verschillende doelgroepen en wordt over gemeentegrenzen heen gekeken.

Particuliere initiatieven

‘’Burgers springen in het gat dat de overheid niet kan vullen’’, schreef kennisplatform CROW-KpVV in 2013. CROW nam waar dat er steeds meer particuliere OV-initiatieven ontstaan. Als reactie op een verdunnend OV-aanbod, nemen inwoners zelf initiatief om het aanbod op peil te houden: ‘’De in kaart gebrachte initiatieven variëren van heel kleinschalig (met eigen auto) tot semiprofessioneel (met meerdere bussen, ondersteund door overheidssubsidie) en van het ondersteunen van kleine groepen burgers met speciale behoeften tot het bieden van grootschalig(er) bedrijfsvervoer.’’ In 2018 waren er volgens het CROW ruim 200 buurtbus-diensten in gebruik als OV-dienst in dunbevolkte gebieden met enkele duizenden vrijwillige parttime chauffeurs. Een voorbeeld van een dergelijk initiatief is de Stichting Casters Vervoer (SCV) uit het Noord-Brabantse Casteren. De stichting biedt busvervoer aan langs haltes in vier kernen in de gemeente Bladel en levert daarnaast maatwerk aan individuele reizigers. Een ritje kost één euro, alle reizigers zijn welkom. Een ontwikkeling die goed aansluit op de ideologie van de ‘participatiesamenleving’. De constatering is dat deze initiatieven veel meerwaarde hebben, maar vaak kwetsbaar zijn, mede omdat ze lastig toegang vinden tot financiering en omdat ze in de haarvaten afhankelijk zijn van vrijwilligers. CROW doet de suggestie. dat de opdrachtgevers van het OV (zgn ‘concessieverleners’) budget kunnen reserveren voor zich aandienende lokale initiatieven en op die manier ruimte vrij kunnen maken voor innovatie in de toekomst.

Technologie

De snelle ontwikkeling van technologie biedt veel kansen voor de bereikbaarheid van dunbevolkte gebieden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan zelfrijdende auto’s en aan Mobility as a Service (MaaS). Binnen het MaaS-concept worden alle mogelijke vormen van vervoer gecombineerd aangeboden op een ‘digitale marktplaats’ voor mobiliteit. Via deze marktplaats, die bijvoorbeeld via een app toegankelijk is, kan een reiziger gemakkelijk de beste vervoersoplossing kiezen én bestellen, ongeacht of dit met de bus, taxi, huurauto of deelfiets is. Een belangrijke eigenschap van MaaS is dus dat de vraag van gebruiker centraal staat. De verwachtingen van MaaS zijn aanzienlijk, maar het concept is nog in ontwikkeling. Belangrijk is dat ook in landelijk gebied ervaring met MaaS wordt opgedaan. Omdat er in dunbevolkte gebieden vaak onvoldoende massa is om MaaS commercieel interessant te maken, is een rol weggelegd voor de overheid om kennisontwikkeling aan te jagen. In het eerdergenoemde Netmobil-project worden momenteel ervaringen opgedaan met het opzetten van een digitaal, vraagafhankelijk vervoerssysteem. Daarnaast komen er, met ondersteuning vanuit het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, MaaS-pilots in zeven Nederlandse regio’s, waaronder Groningen/Drenthe en Twente. Deze twee pilots hebben het expliciete doel om de potentie van MaaS te verkennen voor dunbevolkte gebieden en voor het bieden van vervoer aan ‘kwetsbare doelgroepen’.

Wie betaalt de rekening?

Ook in het bereikbaarheidsdossier is een belangrijke vraag wie de rekening betaalt voor bevolkingsdaling. In dit hoofdstuk hebben we gezien dat OV-bedrijven moeten balanceren tussen efficiëntie en fijnmazigheid. Dit is in essentie een verdelingsvraagstuk: hebben inwoners van krimpgebieden recht op een even goede bereikbaarheid als anderen? Zo ja, hoe veel mag het dan kosten om het OV-aanbod in dunbevolkte en krimpregio’s in stand te houden? En zo nee, welke ‘ongelijkheid’ vinden we in deze context dan rechtvaardig? Vanuit gemeenten is een sterke behoefte aan een sterkere agendasetting van het Rijk (BZK en IenW) en de Tweede Kamer op die aspecten van bereikbaarheid en mobiliteit die de invloed van lokale partijen te boven gaan. De coronapandemie brengt de vraag naar de voorgrond hoe de landelijke overheid om wenst te gaan met de in het hele land door vraaguitval getroffen OV-sector. Politieke keuzes zullen hierin de doorslag geven.