4.4 Regionale economie en arbeidsmarkt

De economie in krimpregio’s is veelal minder veerkrachtig en dynamisch dan in andere regio’s. In vergelijking met het landelijk gemiddelde kennen de krimpregio’s een aanmerkelijk lagere economische groei of zelfs economische krimp. Het verschil met de economisch krachtige regio’s neemt toe, constateerde het PBL al in 2016. Het is nog onduidelijk welk effect het coronavirus heeft op de relatieve positie van de krimpregio’s, maar in ieder geval is de aandacht voor de regionale economie enorm toegenomen. De Nederlandse krimpregio’s hebben elk een eigen profiel. Vaak is er een sterke specialisatie in een klein aantal sectoren. Krimpgebieden hebben een perifere ligging ten opzichte van de ‘economische kern’ van het land, een dunne arbeidsmarkt en een ligging aan de grens. In dit hoofdstuk bespreken we de kenmerken van de economie en arbeidsmarkt in krimpgebieden, bekijken we hoe de krimpgebieden presteren in vergelijking met andere regio’s en wat de landelijke overheid doet om de economie van krimpgebieden aan te jagen.

Essentieel

De economische en demografische ontwikkeling van een regio hangen met elkaar samen. Economische krimp kan zowel oorzaak als gevolg van bevolkingsdaling zijn. De Nederlandse krimpregio’s hebben in het recente verleden vaak een economische transitie doorgaan, bijvoorbeeld het verdwijnen van banen in de agrarische en industriële sector. Vaak ontbreekt het aan een nieuwe economische ‘motor’, waardoor inwoners wegtrekken op zoek naar werk. Het verdwijnen van werkgelegenheid is dus een belangrijke oorzaak van bevolkingsdaling. Andersom heeft demografische krimp impact op de economie. Het wegtrekken van jongeren en hoogopgeleiden leidt tot een veranderde samenstelling van de beroepsbevolking en maakt het voor werkgevers lastiger om voldoende geschikt personeel te vinden. Ook kan krimp gevolgen hebben voor bevolkingsgerelateerde bedrijvigheid zoals horeca, detailhandel en zorg. In 2010 al omschreven Femke Verwest en Frank van Dam de relatie tussen economie en krimp als ‘’complex, wederkerig, soms indirect en soms gewoon onduidelijk’’.

In haar essay Van leefbaarheid naar toekomstkracht (2019) pleit hoogleraar Bettina Bock voor investeringen in de regionale economie en werkgelegenheid in krimpgebieden. ‘’Mensen willen immers meer dan alleen maar ‘okay leven’; ze willen een boeiend en bloeiend leven en hun mogelijkheden kunnen ontvouwen. Veel (huidige en toekomstige) bewoners en bedrijven kijken vooruit; ze kijken niet alleen naar de geschiktheid van een regio om er nu te leven, maar proberen zich een beeld te maken van een mogelijke toekomst.’’ Bock vindt investeringen in de economische dynamiek dus essentieel voor de toekomst van de krimpregio’s.

Structuur en vestigingsklimaat

Wat zijn kenmerken van de economie van krimpregio’s? Regio’s verschillen in de mate waarin ze gespecialiseerd zijn in bepaalde sectoren, de mate van diversificatie en de omvang en structuur van de werkgelegenheid. Over het algemeen geldt in Nederland dat landelijke gebieden relatief veel productiesectoren hebben, zoals landbouw, bouwnijverheid en industrie. Stedelijke gebieden kennen een oververtegenwoordiging van commerciële diensten (zie figuur 1). Industrie en landbouw zijn vaak kapitaal- en ruimte-intensief, terwijl de commerciële diensten vaker arbeidsintensief zijn en minder ruimtebeslag kennen. Bekijken we de situatie in de krimpregio’s nader dan zien we grote onderlinge verschillen. Zo heeft de Achterhoek veel innovatieve bedrijven in de metaalindustrie, de Westelijke Mijnstreek blinkt uit in chemie en biobased industrie en in Delfzijl en Noord-Groningen zijn er twee grote zeehavens. Experts zijn het er inmiddels grotendeels over eens dat de meest kansrijke manier om de regionale economie aan te jagen is het voortbouwen op en uitbouwen van datgene waar de regio al goed in is.

Arbeidsmarkt

De demografische transitie in krimpregio’s leidt vaak tot knelpunten op de arbeidsmarkt. Hoogleraar Frank Cörvers identificeert in zijn essay Regionale arbeidsmarkten van het Randland: eenheid in verscheidenheid (2019) drie min of meer gemeenschappelijke delers van de arbeidsmarkt in krimpregio’s. Ten eerste karakteriseren ze zich door dunne arbeidsmarkten. Dit betekent dat er een relatief kleiner aanbod aan werkzoekenden is en een kleiner aanbod aan vacatures. Er zijn minder banen per vierkante kilometer, zeker in de landelijke gebieden. Er is minder keuze en dat leidt tot minder wisselingen van baan. Dat maakt het lastiger om een geschikte match te maken tussen kandidaat en baan. Tegelijk is de krapte op de arbeidsmarkt in krimpgebieden kleiner. In Zeeland en Limburg leidt de vergrijzing tot een daling van zowel de werkgelegenheid als de werkloosheid, stelt Cörvers. De dunne arbeidsmarkt maakt krimpregio’s als vestigingsplaats minder aantrekkelijk voor werknemers en voor werkgevers.

Krimpregio’s kampen daarnaast met een remote area problem, stelt Cörvers. Hoe kan men er hoogopgeleiden werven, als er geen of nauwelijks opleidingen zijn op hbo- en universitair niveau en wanneer voor de (eveneens hoogopgeleide) partner een beperkt banenaanbod is? Jongeren verlaten de regio om elders te studeren en keren lang niet altijd terug. Perceptie speelt hierbij een belangrijke rol: jongeren hebben een negatief beeld van de carrièrekansen in krimpregio’s en vrezen bijvoorbeeld voor professionele isolatie, omdat er minder mentoren, vervangers en collega’s zijn die de professionele groei kunnen stimuleren.

Ten derde kenmerkt de economie van de krimpregio zich door de ligging aan de grens van Nederland, aldus Cörvers. Hoewel men voor alledaagse zaken zoals winkelen gemakkelijk de grens oversteekt, blijft de grensoverschrijdende arbeidsmarkt achter. Zeker Zuid-Limburg, dat in de nabijheid van Duitse en Belgische steden ligt, kent een groot potentieel aanbod aan banen en werkzoekenden, waar in de praktijk nauwelijks gebruik van wordt gemaakt. De verschillen tussen Nederland en buurlanden zijn groot, bijvoorbeeld voor wat betreft sociale zekerheid, infrastructuur, taal- en cultuurverschillen en diploma-erkenning. Mobiliteit vormt regelmatig een probleem, omdat het aanbod aan grensoverschrijdend vervoer vaak minder fijnmazig is dan het binnenlands vervoer. Vanwege de vele technische, financiële en juridische drempels is dit een hardnekkig probleem, waar maar langzaam vooruitgang op wordt geboekt. Ook op het gebied van onderwijs valt nog winst te behalen. Zo is taalonderwijs, het vroegtijdig in aanraking komen met de grensoverschrijdende arbeidsmarkt (bijvoorbeeld door stages) en erkenning van diploma’s belangrijk. Het wegnemen van de barrières van landsgrenzen wordt al lange tijd gezien als een grote kans voor het aanjagen van de economie in krimpgebieden. Voor meer informatie over de grensoverschrijdende arbeidsmarkt, zie het kennisdossier Grensoverschrijdende Arbeidsmarkt.

In aanvulling op deze drie punten van Cörvers is ook het banenaanbod voor mbo-jongeren in krimpregio’s een punt van zorg. Als gevolg van de vlucht naar lagelonenlanden, digitalisering en robotisering zijn steeds meer banen aan de onderkant van de markt verdwenen, ook in de dienstensector. Hoogleraar regionaal arbeidsmarktbeleid Jouke van Dijk zei hierover: ‘’Elk dorp had vroeger een bank en een verzekeringsbedrijfje en wat al niet meer, die bedrijvigheid is nu allemaal weg. Je ziet de banen op mbo 2- en mbo 3-niveau in de buitengebieden verdwijnen.’’ Daarnaast wijzen experts op de geringe mobiliteit van mbo-jongeren, zij bewegen zich minder snel tussen regio’s en sectoren. Een verkennende studie door Platform31 bevestigt dit beeld, met de nuancering dat er in bepaalde sectoren wel degelijk een stabiele vraag naar personeel is. Om te zorgen dat werkgevers in de regio ook in de toekomst over voldoende geschoolde arbeidskrachten kunnen beschikken, is samenwerking tussen overheden, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen in krimpregio’s van enorm belang.

In cijfers

Hoe presteert de economie van de Nederlandse krimpregio’s? Allereerst is het belangrijk om te waken voor generaliseringen. In krimpgebieden vindt innovatieve bedrijvigheid plaats, zowel onder startups als bijvoorbeeld bij industriële bedrijven. Er is ondernemerschap, er worden banen gecreëerd en er zijn carrièremogelijkheden. Als gevolg van de hierboven omschreven vraagstukken hebben de krimpregio’s als geheel het echter lastig. In april 2020 brachten de zes krimpprovincies (K6) een rapport uit waarin zij onder meer de economie van krimp- en anticipeergebieden in cijfers uitlichten en vergelijken met het landelijk gemiddelde. Deze cijfers hebben betrekking op de periode van hoogconjunctuur tussen 2014 en 2020. Uit de cijfers blijkt dat de krimpregio’s steeds verder achterop raken. We lichten een aantal indicatoren uit. Zo was er over de periode 2014-8 landelijk gezien een sterke groei van het aantal banen (6%), terwijl de krimpgebieden slechts een groei van 2% kenden (zie figuur 3).

Het Bruto Regionaal Product (BRP) van de krimpregio’s groeide in de jaren 2015-2020, hetgeen een logisch gevolg is van de hoogconjunctuur in deze tijd. Ook hier blijft de groei echter achter op het landelijk gemiddelde, waardoor de bijdrage van de krimp- en anticipeerregio’s aan het BBP van Nederland gestaag terugloopt (zie figuur 4). Het is nog onduidelijk welke effecten de coronacrisis heeft op de economische ontwikkeling van de krimpgebieden op de lange termijn. De mate waarin regio’s economische gevolgen ondervinden van corona hangt onder meer af van de sectorstructuur en het belang van het vestigingsklimaat voor de economische groei. Onderzoeksbureau Blaauwberg ziet dat de economische schade in krimpgebieden als Oost-Groningen, Noord-Friesland en Zuidwest-Drenthe relatief gezien meevalt. Te verwachten is dat de krimpregio’s op de lange termijn kwetsbaar zijn voor economische laagconjunctuur, omdat de economische situatie er minder sterk is en daarmee het vermogen om klappen op te vangen beperkt is.

Hoe wordt er gewerkt aan de economie van krimpgebieden?

Zoals in hoofdstuk 2 van dit kennisdossier is aangestipt, is de economische ontwikkeling van de kwetsbare regio’s al langer een punt van aandacht van de landelijke overheid. In een analyse van het nationale sociaaleconomische beleid constateert dr. Marijn Molema (destijds werkzaam voor Hogeschool Windesheim) een constant spanningsveld tussen efficiency en equity, ofwel tussen het stimuleren van de groei van de landelijke economie en het versterken van de regio’s die achterop raken. Zo voerde de landelijke overheid na de Tweede Wereldoorlog decennia lang een regionaal industriebeleid. Zij investeerde direct in infrastructuur en industrie in kwetsbare regio’s in het noorden en zuiden van het land. In de jaren ’70 plaatste de overheid rijksdiensten over van de Randstad naar het noorden en zuiden van het land. Molema: ‘’Het probleem van de sociaaleconomische kwetsbaarheid en regionale dynamiek was niet verdwenen, maar zonder het regionale industriebeleid was het economische contrast tussen de oude steunregio’s en de sterke, stedelijke centra van het land vele malen groter geweest.’’

Eind jaren ’70 verschoof de focus in het landelijke beleid. Het idee dat kwetsbare regio’s met industriesubsidies overeind gehouden konden worden werd ter discussie gesteld. Tegen de achtergrond van een kwakkelende landelijke economie maakte de regionale focus plaats voor een sectorale focus waarin niet alleen aandacht was voor industrie maar ook voor diensten en toerisme, voor de kenniseconomie en innovatie. Molema schrijft over een ’geografische bias’: de impliciete aanname dat vooral de stedelijke gebieden kansrijk waren. De doelstelling was niet langer het versterken van zwakke regio’s, maar het versterken van de sterke sectoren in de sterke regio’s. Deze doelstelling heeft al decennia de overhand en ligt ten grondslag aan het topsectorenbeleid, het Nederlandse bedrijvenbeleid ter stimulering van de kenniseconomie.

Als reactie op groeiende economische verschillen tussen regio’s onderzocht het PBL in 2019 de economische samenhang tussen regio’s. Zij kwam tot de conclusie dat economisch zwakke regio’s weinig profiteren van investeringen in sterke regio’s: ‘’Als het doel van beleid grotere regionaal economische gelijkheid is, dan is het van belang de economische groei van een zwakkere regio zelf te stimuleren en niet te wachten tot de groei van de sterkste Nederlandse regio’s zich vertaalt in groei van de zwakkere regio’s (trickle down).’’ Dat betekent dat efficiency- en equity-beleid niet samengaan. Wil men de kwetsbare regio’s versterken, dan zal in de regio’s zelf geïnvesteerd moeten worden. Verschillende experts pleiten daarvoor, waaronder hoogleraar Bettina Bock. Zij stelt dat het Nederlandse krimpbeleid te zeer op leefbaarheid is georiënteerd en een sterke economische component nodig heeft. Journalist Floor Milikowski vraagt in haar boek Een klein land met verre uithoeken (2020) aandacht voor de regionale welvaartverschillen. Zij benadrukt dat deze resultaat zijn van politieke keuzes en pleit voor meer aandacht voor de economie van de kwetsbare regio’s.

Er lijkt een kentering waarneembaar in het landelijke beleid. De aandacht voor de regio’s neemt weer toe. De focus ligt nu echter vooral op het voortbouwen op het economische DNA van regio’s. De overtuiging is dat de meeste kansen schuilen in het uitbouwen van waar een regio al sterk in is. Deze denkwijze ligt bijvoorbeeld ten grondslag aan de Regio Deals (zie hoofdstuk 2), waar het Rijk sinds 2018 investeert in de kracht van regio’s. Daarnaast zijn er sinds 2020 bijvoorbeeld ook MKB-Deals waarmee het Ministerie van Economische Zaken samen met regio’s investeert het mkb. De Regio- en MKB-Deals laten duidelijk zien dat de landelijke overheid oog heeft voor de minder dynamische regio’s en sectoren. De krimpgebieden participeren actief in deze programma’s.

De grensproblematiek is al langer een speerpunt van het Rijk. De rijksoverheid erkent de obstakels die zich voordoen in de grensregio’s. Daarvoor heeft het kabinet een programma voor Grensoverschrijdende Samenwerking (GROS) opgezet. Belemmeringen die inwoners, werknemers en werkgevers ervaren in grensregio’s worden bestreden. Via deze weg hoopt het kabinet de economische groei en sociale en fysieke leefbaarheid te versterken. Dit wordt gedaan aan de hand van vier verschillende sporen: kansen en initiatieven in de grensregio’s te ondersteunen, de juiste randvoorwaarden creëren, governance organiseren en door instrumenten van de EU en Benelux benutten. Het kabinet onderstreept dat het van groot belang is dat voor het benutten van het ontwikkelpotentieel van de grensregio’s, verder dan de grens wordt gekeken.

Daarnaast zijn er tal van andere ideeën om de economie van krimpregio’s aan te jagen. Sommigen pleiten voor het investeren in faciliteiten voor hoger onderwijs die aansluiten bij het regionale economische profiel. Anderen voor investeren in betere bereikbaarheid, bijvoorbeeld naar de Randstad en over de grens. Weer anderen pleiten voor investeringen in specifieke sectoren, zoals toerisme.