4.3 Onderwijs in krimpregio’s

Scholen ondervinden sterk de effecten van bevolkingsdaling, omdat ontgroening leidt tot een daling van het aantal leerlingen. Het basisonderwijs heeft de grootste daling inmiddels achter de rug. Het voortgezet onderwijs en het vervolgonderwijs beginnen de krimp nu sterk te voelen. Leerlingendaling heeft effect op de kwaliteit en het aanbod van onderwijs. Het in stand houden van voldoende en kwalitatief goed onderwijs is echter essentieel voor de leefbaarheid in krimpgebieden. De grote vraag die hier speelt is daarom: hoe kunnen de kwaliteit en het aanbod van onderwijs in gebieden met bevolkingsdaling op peil worden gehouden? In dit hoofdstuk bespreken we de omvang van het fenomeen leerlingendaling en schetsen we de vraagstukken waar scholen in krimpgebieden voor staan. In het volgende hoofdstuk laten we een aantal voorbeelden zien van aanpakken die erop gericht zijn op een creatieve manier om te gaan met de daling van het aantal leerlingen en met minder middelen toch een goede kwaliteit van onderwijs te bieden.

Leerlingendaling in cijfers

In het basisonderwijs is er al jaren sprake van leerlingendaling. Het totale aantal leerlingen in het Nederlandse basisonderwijs nam over de periode 2011-2019 af met 8,2% (zie tabel 1). Er zijn wel regionale verschillen op te merken. In West-Nederland was de leerlingendaling aanzienlijk minder sterk in het noorden, oosten en zuiden van het land. Bovendien vindt de daling vooral plaats in gemeenten met minder dan 100.000 inwoners. In de vier grootste steden was er een lichte stijging waarneembaar en in de overige gemeenten met meer dan 100.000 zelfs een sterke stijging (15%). In de meeste gemeenten (57%) zal het aantal kinderen in de basisschoolleeftijd de komende jaren verder dalen, vermoedelijk in ieder geval tot 2025.

In het komende decennium wordt er echter flinke krimp in het VO verwacht. Het ministerie van OCW verwacht tot 2028 een landelijke daling van 12%.4 De VO-raad, de Vereniging van scholen in het voortgezet onderwijs, verwacht tot 2030 een daling van 8% ten opzichte van 2019. Het aantal studenten in het Middelbaar Beroepsonderwijs (MBO) laat in Nederland op dit moment nog geen daling zien, hoewel er in de provincies Limburg, Zeeland en Drenthe al wel een afname zichtbaar is. Het ministerie van OCW verwacht een daling van het totaal aantal MBO-studenten na 2020.

Wat betekent dit voor de kwaliteit van onderwijs?

Wat is nu precies het probleem van leerlingendaling? Leerlingendaling hoeft niet voor iedere school een probleem te zijn, maar een sterke terugloop kan tot organisatorische en financiële problemen leiden. Een eerste probleem is dat de financiering van scholen terugloopt, omdat hun budget afhankelijk is van het aantal leerlingen. De vaste lasten van een school, bijvoorbeeld personeelskosten en materiaal, dalen echter niet evenredig mee. Daarom kan leerlingendaling ertoe leiden dat de inkomsten van een school afnemen, terwijl dat voor de uitgaven in veel mindere mate geld. De kosten per leerling lopen dan snel op, zonder dat daar noodzakelijkerwijs een hogere kwaliteit van onderwijs tegenover staat.

Hoewel er veel kleine scholen zijn die goed presteren, kan een kleiner aantal leerlingen ook nadelige gevolgen hebben voor de kwaliteit van onderwijs. Kleine basisscholen (<100 leerlingen) scoren volgens de Onderwijsinspectie namelijk vaker zwak op onderwijskwaliteit dan grotere scholen. Hierbij kunnen verschillende factoren een rol spelen. Zo moeten docenten op kleine scholen vaak lesgeven aan meerdere jaargroepen in dezelfde klas, waardoor zij minder tijd hebben voor de lesstof van iedere groep. Deze werkwijze zorgt bovendien voor meer werkdruk en hogere eisen aan de docent. Verder wordt het docententeam kleiner en daarmee kwetsbaarder. Ook zijn er op kleine scholen minder leeftijdgenoten waar leerlingen mee om kunnen gaan, waardoor de school minder goed in staat is haar functie als sociale ontmoetingsplaats waar te maken.

Dat neemt overigens niet weg dat er wel degelijke kleine scholen zijn die goede onderwijskwaliteit leveren. De rijksoverheid vindt het belangrijk om de fijnmazigheid en diversiteit van het basisonderwijs te borgen en mogelijk te maken dat kleine kernen hun basisschool behouden. Daarom ontvangen kleine basisscholen een ‘kleinescholentoeslag’, die hen van extra middelen voorziet om de kwaliteit van onderwijs te borgen.

Voor het VO geldt dat het voor kleinere scholen moeilijker is om een breed aanbod aan vakken of profielen in stand te houden. Dit speelt binnen technische richtingen van het vmbo. Leerlingen hebben dan minder keuzevrijheid en er worden minder mensen met die specifieke kennis opgeleid. Er ontstaat bij een kleiner aantal leerlingen ook druk om te bezuinigen op personeel. Daarvoor heeft een school grofweg de volgende opties: personeel niet vervangen bij vertrek, personeel ontslaan en/of een vacaturestop instellen. Daarnaast is er op middelbare scholen vaak een lerarentekort, bijvoorbeeld voor bepaalde (vooral meer technische) vakken.

De landelijke overheid stelt om deze redenen een ondergrens aan het aantal leerlingen op een school, de zogeheten opheffingsnorm. De uiterste consequentie als het aantal leerlingen van een school drie jaar op rij onder de opheffingsnorm van de rijksoverheid komt, is dat de bekostiging vanuit de overheid stopt en een school meestal moet sluiten. Deze opheffingsnorm is inmiddels afhankelijk gemaakt van de leerlingdichtheid in een gemeente, waardoor er voor scholen in dunbevolkte gebieden een lagere opheffingsnorm geldt dan voor scholen in dichtbevolkte gebieden. In de periode 2011-2019 zijn er 829 basisscholen gesloten of gefuseerd. In de meeste gevallen gaat het om een fusie tussen twee of meer scholen, waarbij er één vestiging open blijft. Daarnaast sluiten er ongeveer vijf middelbare scholen per jaar.

Omdat krimpgebieden de sterkste ontgroening en leerlingendaling kennen, krijgen scholen in krimpgebieden het sterkste met bovenstaande ontwikkelingen te maken. Daar bovenop spelen nog een aantal vraagstukken. Een belangrijk vraagstuk is de bereikbaarheid van scholen. Omdat veel krimpgebieden dunbevolkt zijn, moeten leerlingen gemiddeld al langere afstanden afleggen. Als er daarnaast scholen sluiten, komt de bereikbaarheid van onderwijs onder druk te staan. Dat is het meest nijpend in het VO, en dan met name in de bovenbouw. Vanaf klas vier is het aanbod aan onderwijs nog beperkter, omdat veel scholen voor de onderbouw nog lokale vestigingen hebben. Vanaf de bovenbouw moeten veel leerlingen dus nog verder reizen. Een commissie onder leiding van oud-kamerlid Elbert Dijkgraaf adviseert voor leerlingen in de onderbouw van het VO een maximale afstand van 12 kilometer, ruwweg een uur fietsen. Oudere leerlingen hebben vaak meer mogelijkheden om te reizen, bijvoorbeeld met de scooter, de elektrische fiets of het openbaar vervoer. In 2019 luidde koepelorganisatie VO-raad de noodklok over de bereikbaarheid van het VO. In sommige regio’s dreigt de laatste middelbare school te verdwijnen. Leerlingen, ook in de onderbouw, moeten dan verder dan twintig kilometer reizen naar de dichtstbijzijnde school: ‘’Het kan niet zo zijn dat er straks alleen goed onderwijs op een redelijke afstand bestaat in de stad. De overheid moet daarin investeren’’, zei voorzitter Paul Rosenmöller in het AD.

Vanwege de grotere afstand tot scholen hebben leerlingen in krimpgebieden vaak te maken met een beperkte keuzevrijheid in het type onderwijs dat zij willen volgen. Het Financieel Dagblad schrijft hierover: “De beperkte keuze uit scholen staat op gespannen voet met het principe van vrijheid van onderwijs”. Daarnaast heeft het beperkte aanbod van onderwijs gevolgen voor de kansengelijkheid tussen inwoners van verschillende regio’s in het land. Het kunnen volgen van kwalitatief goed onderwijs is immers van wezenlijk belang voor de ontwikkeling van het individu en van de beroepsbevolking op regionaal niveau.

Het aanbod van onderwijs is bovendien een belangrijk onderdeel van de aantrekkelijkheid van een regio. Als krimpgebieden hun jonge mensen willen behouden, dan is goed onderwijs voor hun (toekomstige) kinderen van belang. Hoe beter het aanbod van onderwijs, des te aantrekkelijker is een regio voor jonge gezinnen. Voldoende aanbod van lokaal onderwijs zorgt er bovendien voor dat er voldoende geschikt personeel wordt opgeleid en behouden wordt voor de regionale economie.

Een ander vraagstuk is de bewustwording bij gemeenten en schoolbesturen van de omvang en de gevolgen van leerlingendaling. Zij zijn zich hier nog niet altijd voldoende bewust van of onderschatten deze. Dit is mede problematisch omdat krimp een andere aanpak vraagt van schoolbesturen dan een situatie van groei, waarin scholen met elkaar concurreren. Wanneer schoolbesturen in krimpgebieden met elkaar concurreren kan dit leiden tot een verdere verschraling van het aanbod. In plaats daarvan moeten schoolbesturen samenwerken en innoveren om een goede kwaliteit van onderwijs in stand te houden.

Samenvattend heeft leerlingendaling gevolgen voor de kosten en voor de kwaliteit van onderwijs. Fusies en sluitingen van scholen leiden echter tot een slechtere bereikbaarheid en een beperkte keuzevrijheid. Dat staat op gespannen voet met de vrijheid van onderwijs en heeft gevolgen voor de leefbaarheid van een regio. De uitdaging is daarom om bereikbare, gevarieerde en kwalitatief goede onderwijsvoorzieningen beschikbaar te houden. Voorbeelden van hoe dit in de praktijk op een creatieve manier gedaan wordt, verschijnen in de praktijkvoorbeelden bij dit kennisdossier.