1. Bevolkingsdaling: wat is het?

De afgelopen decennia is de Nederlandse bevolking snel gegroeid: van 15 miljoen inwoners in 1990, tot 17,4 miljoen in 2021. De komende decennia neemt de bevolkingsomvang verder toe. Recente prognosecijfers geven een groei aan tot 20,4 miljoen in 2070 (CBS, 2021). Binnen Nederland zien we echter grote ruimtelijke verschillen. De bevolkingsgroei wordt vooral een aantal stedelijke regio’s verwacht, terwijl in sommige perifeer gelegen regio’s de bevolking juist zal afnemen of al aan het afnemen is. Wat zijn de consequenties van bevolkingsdaling voor gebieden waar dit plaatsvindt?

Vooral in gebieden aan de randen van Nederland, zoals Noordoost-Groningen, Zeeuws-Vlaanderen, de Achterhoek en Zuid-Limburg, is sprake van bevolkingsdaling, oftewel een afname van het aantal inwoners. Bevolkingsdaling manifesteert zich op drie verschillende manieren: een afname van het aantal inwoners, van het aantal huishoudens en van de potentiële beroepsbevolking (PBL, 2010). Hoewel deze vormen vaak met elkaar samenhangen, hebben ze verschillende oorzaken en gevolgen en komen ze in meer of mindere mate voor per gebied. Het aantal huishoudens is bijvoorbeeld van invloed op de woningbehoefte. Huishoudensdaling kan leiden tot leegstand en waardedaling, omdat woningen moeilijker verkoopbaar worden. Het totaal aantal inwoners is relevant voor de instandhouding van voorzieningen in een regio, terwijl de potentiële beroepsbevolking een indicator is van de economische vitaliteit van een gebied.

Als gevolg van een afname van het gemiddeld aantal personen per huishouden – ook wel huishoudenverdunning genoemd – is in de meeste regio’s in Nederland nog niet of nauwelijks sprake van huishoudendaling. Maar in een aantal regio’s zal in de komende tien jaar wel huishoudensdaling optreden. De indeling die het Rijk hanteerde in haar beleid voor de krimpregio’s biedt inzicht in de omvang van de krimp. Het Rijk maakte onderscheid tussen krimp- en anticipeergebieden. In krimpgebieden is de bevolkingsdaling het sterkste. Hiertoe worden gebieden gerekend waar de bevolking naar verwachting daalt minimaal met 12,5 procent. In deze gebieden wordt een huishoudensdaling van 5 procent verwacht. Anticipeergebieden krijgen in de toekomst te maken met bevolkingsdaling. Gebieden waar het aantal inwoners of het aantal huishoudens tot 2040 daalt met ten minste 2,5 procent werden gerekend tot de anticipeergebieden. Volgens deze definities kende Nederland in 2019 negen krimp- en elf anticipeergebieden (zie figuur 1). In 2018 woonde 7,7 procent van de Nederlandse bevolking in een krimpregio en 8,3 procent in een anticipeerregio (CBS, 2019).

Figuur 1: Krimp- en anticipeergebieden (ministerie van BZK, 2019)

Ook de samenstelling van de bevolking in krimpregio’s verandert. Deze gebieden worden vaak geconfronteerd met een snelle vergrijzing en ontgroening. Daarnaast is bekend dat in krimpgebieden verhoudingsgewijs veel mensen met een lage sociaaleconomische status wonen, terwijl jongeren en hoogopgeleiden vaker geneigd zijn om te vertrekken. Dit heeft gevolgen voor de omvang van de potentiële beroepsbevolking en voor het draagvlak van voorzieningen.

Waarom krimp?

Bevolkingsdaling wordt veroorzaakt door twee demografische processen: vergrijzing (stijging van het aandeel ouderen) en ontgroening (afname van het aantal jongeren). Aan deze processen liggen verschillende oorzaken ten grondslag, die grofweg kunnen worden ingedeeld in sociaal-culturele ontwikkelingen, regionaal-economische ontwikkelingen en planologische beslissingen (PBL, 2010). Sociaal-culturele ontwikkelingen zoals emancipatie en individualisering beïnvloeden vooral het geboorte- en sterftecijfer. Zo krijgen vrouwen gemiddeld steeds later en steeds minder kinderen en is onze levensverwachting sterk toegenomen.

Regionaal-economische en planologische beslissingen hebben op hun beurt gevolgen voor onder andere verhuisbewegingen en werkgelegenheid (PBL, 2010). Denk bijvoorbeeld aan buitenlandse immigranten die zich veelal vestigen in de grote steden, of jongeren die naar de stad trekken om daar te studeren en werken. Mechanisatie van de landbouw, de-industrialisatie en de opkomst van kenniseconomie leiden in verschillende regio’s tot ofwel toename ofwel afname van de werkgelegenheid. Tegelijkertijd hebben processen als globalisering en landelijk beleid de groei van grote steden versterkt, wat zijn weerslag heeft (gehad) op onder andere de gebieden aan de randen van ons land. In krimpregio’s in Nederland zien we verschillende (combinaties van) oorzaken van bevolkingskrimp voorkomen. In hoofdstuk drie gaan we verder in op de prognoses en bevolkingsontwikkeling van de krimpregio’s.

Wat zijn gevolgen van krimp?

Voor veel mensen roept het onderwerp bevolkingskrimp het (cliché)beeld op van uitgestrekte plattelandsgebieden met desolate dorpjes en vervallen gebouwen. Hoewel dit in bepaalde gebieden in het buitenland de realiteit is, strookt dit niet met de situatie in Nederland. Hier voltrekt krimp zich langzaam, zijn de binnenlandse afstanden relatief klein en is van grootschalig verval geen sprake.. Bovendien is krimp niet alleen een ruraal fenomeen, maar komt het ook voor in steden. In Nederland komt stedelijke krimp momenteel al voor in Zuid-Limburg. Kortom, krimp manifesteert zich in vele vormen en op verschillende schaalniveaus.

Een daling van het inwonertal kan ingrijpende en onwenselijke gevolgen hebben voor allerlei aspecten van de leefbaarheid. Zo leidt het in bepaalde regio’s tot leegstand en waardedaling van het vastgoed, tot het verdwijnen van voorzieningen in de zorg, onderwijs en het openbaar vervoer, tot problemen op de arbeidsmarkt en een afnemende slagkracht van de lokale overheid. Daarom is (toekomstige) bevolkingsdaling voor lokale beleidsmakers, bewoners, ondernemers en andere belanghebbenden in het betreffende gebied vaak een reden tot zorg. De veronderstelling is dat krimp gepaard gaat met een uittocht van bijvoorbeeld jongeren en hoger opgeleiden, omdat er onvoldoende passende opleidingen en banen in de regio zijn. Als daar geen instroom van nieuwe bewoners tegenover staat, of wanneer zich vooral kwetsbare huishoudens zich vestigen in de vrijkomende woningen, dreigt een neerwaartse spiraal. Is dat een probleem voor de inwoners van een gebied? Populistische politieke partijen scoren in Nederlandse krimpgebieden over het algemeen relatief goed tijdens landelijke verkiezingen. Onderzoekers vermoeden dat het electorale succes van deze partijen in krimpgebieden een uitdrukking is van onvrede onder de inwoners over de huidige en toekomstige staat van de gebieden.

Beeldvorming

Anderzijds waarschuwen de krimpregio’s vaak voor een eenzijdige, negatieve focus en voor het ontstaan van stereotype beelden van de krimpregio’s. Zij wijzen erop dat veel inwoners er een goede kwaliteit van leven ervaren. Er is bij beleidsmakers steeds meer aandacht voor de term ‘brede welvaart’. Dit heeft betrekking op ‘alles dat mensen van waarde vinden’, dus ook gezondheid, veiligheid, onderwijs en sociale cohesie. Brede welvaart hangt niet altijd één op één samen met inkomen. Er zijn grote verschillen tussen steden en plattelandsgebieden op het gebied van brede welvaart. Stedelijke gebieden kennen meer materiële welvaart, maar plattelandsgebieden scoren veel beter op het gebied van veiligheid, een schone leefomgeving, gezondheid en sociale cohesie, zo blijkt uit een studie van CBS (2020). Over het algemeen neemt de brede welvaart in Nederland toe, zowel in de stad als op het platteland. Het concept brede welvaart leert ons in ieder geval dat we naar meer moeten kijken dan alleen inkomen en demografie om tot een oordeel te komen of het goed gaat met een regio. Uit een analyse van het Fries Sociaal Planbureau blijkt bijvoorbeeld dat Friesland relatief laag scoort op inkomen, maar relatief hoog op brede welvaart.

Vanuit de regio’s klinkt steeds vaker het geluid dat men af wil van het label ‘krimp’, vanwege de negatieve connotatie ervan, zo stellen onderzoekers in het rapport ‘Kijk voorbij de krimp’ (2020). De term doet geen recht aan de grote onderlinge verschillen tussen de regio’s en aan de kansen die er zijn, zo menen beleidsmakers uit de krimpgebieden. Tegelijk blijft er bij hen behoefte aan aandacht voor de structurele opgaven in deze regio’s, met name op de woningmarkt en de sociaaleconomische opgaven.

Over het algemeen lijkt het optimisme over de toekomst van de gebieden aan de randen van het land te groeien. Er is steeds meer zicht op en aandacht voor de kansen die zich hier voordoen.

Prof. Dr. Gert-Jan Hospers wijst in zijn essay Stad en land samen verder (2019) op de kwaliteiten van rurale krimpregio’s voor de aanpak van de grote maatschappelijke uitdagingen van deze tijd, zoals vergrijzing en klimaatadaptatie. Deze kansen worden in verschillende studies verder onderzocht. Zie bijvoorbeeld studies naar de energietransitie (Rebel 2020) en de woningmarkt (Platform31 2021) in krimpgebieden. Daarnaast menen velen dat landelijk wonen een toenemende aantrekkingskracht heeft. De lagere woningprijzen bieden kopers in krimpgebieden juist kansen om woonwensen te realiseren die in andere woningmarktgebieden niet realiseerbaar zijn. Dat is des te relevanter sinds de coronapandemie, die ertoe leidt dat veel mensen veel meer tijd thuis doorbrengen en minder vaak naar hun werk gaan. De toekomst zal uitwijzen in hoeverre dit daadwerkelijk invloed zal hebben op de aantrekkingskracht van de krimpregio’s.

Steeds vaker hoort men dat het beleid in krimpregio’s niet alleen gericht moet zijn op het omgaan met problemen, maar juist ook op het doorontwikkelen van de positieve eigenschappen en het inzetten op de kansen die dit biedt. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op de beleidsontwikkeling voor bevolkingsdaling, in hoofdstuk vijf presenteren we praktijkvoorbeelden van aanpakken voor het omgaan met bevolkingsdaling.