5.5 Gefaseerde strategie voor de herontwikkeling van Rolduckerveld

Rolduckerveld is een wijk in Kerkrade met structurele leegstand, dalende woningwaarden en een kwetsbare leefbaarheidssituatie. In 2016 namen de gemeente Kerkrade, de stadsregio Parkstad Limburg, twee woningcorporaties en de provincie Limburg het initiatief voor een ambitieuze integrale gebiedstransformatie. De aanpak bestaat onder meer uit het verwerven van particuliere woningen, het onttrekken van incourante woningen en nieuwbouw van seniorenwoningen. Dit artikel is een ingekorte versie van het eerder gepubliceerde rapport Gefaseerde strategie voor de herontwikkeling van Rolduckerveld van Platform31, Parkstad Limburg en gemeente Kerkrade.

Aanleiding

Parkstad Limburg is een regio die in het teken staat van verandering. In de periode 2020 – 2030 wordt in de regio Parkstad een afname van circa 2.200 huishoudens verwacht, op een huidig aantal van 125.700 huishoudens. Dit zal leiden tot problemen op de woningmarkt. Zowel kwalitatief als kwantitatief staat Parkstad Limburg dus voor een grote en ingewikkelde woningmarktopgave; de huidige woningvoorraad is verouderd, doordat het gros van de huizen gebouwd is in de mijnbouwperiode (1930 – 1970). Daarnaast kampt de regio met forse sociale achterstanden; een relatief groot deel van de inwoners heeft lage inkomens, het opleidingsniveau blijft achter en ook de gezondheidsscores zijn zorgelijk.

Terwijl in Parkstad de vraag naar (sociale) huurwoningen toeneemt, ontstaan steeds meer problemen in de koopwoningmarkt. En juist dat is een ingewikkeld vraagstuk. Door méér aanbod dan vraag, dalen de woningwaarden en ontstaat leegstand. Investeren in een woning wordt voor zittende bewoners financieel onaantrekkelijk, of zelfs onmogelijk. Het verdienvermogen om een kwaliteitsimpuls te realiseren ontbreekt. Daar waar woningcorporaties ingrijpen bij leegstand en huurwoningen slopen, zal een particuliere eigenaar zijn eigen woning nooit slopen. Hierdoor raakt een groot deel van de bevolking – vaak kwetsbare inwoners – ‘gevangen’ aan de onderkant van de particuliere woningvoorraad. Dit incourante vastgoed heeft een negatieve uitstraling op de woonomgeving. De complexe opgaven, die voortkomen uit een daling van het aantal huishoudens, bieden echter ook kansen. De regio krijgt de mogelijkheid om zichzelf te transformeren en opnieuw vorm te geven. Dat vraagt wel om creatieve en vernieuwende manieren van planvorming en financiering.

Deze aanpak was onder de noemer ‘Herontwikkeling Kerkrade-Oost’ onderdeel van de Derde ronde experimenten bevolkingsdaling (2016-2019), die Platform31 begeleidde in opdracht van het ministerie van BZK.

Doel

De ambitie in Rolduckerveld was om niet alléén te werken aan de aanpak van één of twee vastgoedcomplexen, maar om integraal aan de slag te gaan met een kwalitatieve opwaardering van het gebied. Een integrale opwaardering van de leefbaarheid in Rolduckerveld was voor woningcorporaties Wonen Zuid en HEEMwonen randvoorwaardelijk, om ook een bijdrage te kunnen leveren aan de aanpak van de kwalitatief slechte particuliere voorraad. Het idee was om daarbij ook te kijken naar de mogelijkheden van instrumenten, zoals een Wijkontwikkelingsmaatschappij (WOM) en stedelijke herverkaveling. Met name om ervoor te zorgen dat in een complexe gebiedsontwikkeling, zoals in Rolduckerveld, mutual gains gevonden konden worden. De afspraken zijn vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst Rolduckerveld tussen gemeente Kerkrade, woningcorporaties Wonen Zuid en HEEMwonen, Stadsregio Parkstad Limburg en provincie Limburg.

Uitvoering en resultaten

2.1 Samen aan de slag in Rolduckerveld

Gemeente Kerkrade en de woningcorporaties HEEMwonen en Woningstichting Wonen Zuid namen in 2016 samen met de Stadsregio Parkstad Limburg het initiatief voor de ontwikkeling van een gebiedsstrategie voor het gebied. Er is een ‘vlekkenplan’ opgesteld, waarin een gezamenlijke ambitie is geformuleerd, zonder dat dit een blauwdruk vormt. Op basis hiervan gaven de partners samen een kwalitatief en kwantitatief woonprogramma vorm en er is een gezamenlijke strategie opgesteld voor de gebiedsontwikkeling op hoofdlijnen. Hiermee zijn kwantitatieve en kwalitatieve randvoorwaarden voor de gebiedsontwikkeling afgesproken. Deze afspraken zijn in 2017 vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst, die eind 2019 is geactualiseerd.

Het programma en de strategie hebben betrekking op een plangebied waar, naast meer dan honderd particuliere eigenaren, de twee woningcorporaties en de gemeente eigendom hebben. Met 2035 als ijkpunt is bewust gekozen voor een lange termijnperspectief, want de werkelijkheid is weerbarstig. Voor de wijk is een vlekkenplan (zie figuur 3) opgesteld, met als doel de gebiedsontwikkeling volgtijdelijk te kunnen uitvoeren: door elke vlek gefaseerd aan te pakken, wordt voorkomen dat de ene fase de andere fase hindert. Dit heeft als voordeel dat het leidt tot een betere doorstroming van huurders, zodat bewoners de mogelijkheid hebben om in het gebied te blijven wonen.

Deze fysieke ingrepen fungeren als katalysator van een sociaal-fysieke verbetering van de wijk. In de plaats van de huidige bebouwing komt een zwaar gereduceerd maar ook verduurzaamd en natuurinclusief gebied terug, waar ook oog is voor de vergrijzing. In totaal wordt de investering geraamd op 124,5 miljoen euro.

2.1.1 Gefaseerde verwerving particuliere woningbouw

Een van de onderdelen betreft een deelgebied, waarbij partijen samen met de provincie Limburg een businesscase ontwikkelden om particuliere woningbouw aan te pakken. Deze businesscase bouwt voort op de aanpak van particulier bezit, zoals ontwikkeld in de tweede ronde van het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling. Dit financiële model is samen met drie woningcorporaties (Wonen Zuid, HEEMwonen en Wonen Limburg) nader uitgewerkt en geoptimaliseerd. In Rolduckerveld betreft dit een gefaseerde aankoop van 200 appartementen en de bijbehorende garages, waarvan een deel in eigendom is bij een belegger en een deel bij particuliere eigenaren. De woningen worden na aankoop tijdelijk te verhuurd volgens het verhuurbeleid van Wonen Zuid, en op termijn gesloopt. Deze aanpak is uiteindelijk een stuk goedkoper dan woningen aankopen en direct te slopen, omdat het tekort voor een deel wordt gedekt uit de huuropbrengsten.

Op 31 december 2019 is de uitvoering van de businesscase gestart en nam Wonen Zuid de 108 woningen van de belegger over. Het proces met de particuliere eigenaren loopt inmiddels ook en er zijn al een aantal particuliere woningen verworven. De tekort- en risicodekking van de businesscase vindt plaats door financiële bijdragen van gemeente Kerkrade, Wonen Zuid, provincie Limburg, Stadsregio Parkstad Limburg en een bijdrage vanuit het Rijk via de Regio Deal Parkstad Limburg. Hiervoor is een financieel arrangement ontwikkeld, waardoor bijdragen beschikbaar komen op het moment dat de tekorten in de businesscase ook daadwerkelijk ontstaan. De partijen dragen in totaal gezamenlijk 12,5 miljoen euro bij. De vrijstelling van verhuurderheffing voor de aankoop van particulier bezit heeft in deze businesscase gedurende deze exploitatieperiode een positief effect van 750.000 euro.

De uitvoering van deze businesscase markeert de start van het investeren in een nieuwe toekomst voor de wijk. Omdat onttrekkingen uit de particuliere woningmarkt mogelijk worden gemaakt, wordt de woningmarkt beter in balans gebracht. Verwacht wordt dat dit de leefbaarheid en de waardeontwikkeling van het vastgoed in de omgeving positief zal beïnvloeden.

2.1.2 Onttrekken van incourante woningen

Het streven naar een kwalitatief hoogwaardiger woonmilieu betekent dat het gebied aantrekkelijker moet worden voor een diversiteit aan doelgroepen. Bij het bepalen van de uitgangspunten van het vlekkenplan hebben gemeente, regio en woningcorporaties daarom samen gezocht naar een toekomstbestendige woningbouwprogrammering in huur en koop. Vanwege hun leeftijd en bouwkundige staat, vraagt dit bij veel van de huidige rijwoningen en appartementen om keuzes over ingrijpende renovatie, sloop of herontwikkeling. Deze keuzes zijn nader verwerkt in de gebiedsvisie Rolduckerveld. De gebiedsvisie is inmiddels bekrachtigd door de gemeenteraad van Kerkrade. Op basis van de gebiedsvisie worden momenteel ook andere deelprojecten gestart. Zo heeft woningcorporatie HEEMwonen inmiddels een sloopbesluit genomen betreffende een deel van haar eigen bezit (de hoogbouwcomplexen sociale huur, bestaande uit 2 × 100 woningen).

2.1.3 Betaalbare en levensloopbestendige woningen voor oudere doelgroepen

In Rolduckerveld is sprake van afname van het aantal huishoudens in vrijwel iedere leeftijdscategorie. Een uitzondering vormen echter de 75-plussers: tussen 2020 en 2030 wordt voor deze groep juist een sterke huishoudentoename verwacht. De komende jaren komt een groeiende groep huishoudens in een kwetsbaardere levensfase terecht. Dit heeft impact op de gewenste samenstelling van de woningvoorraad.

Op korte termijn is daardoor behoefte aan comfortabele en levensloopbestendige huurwoningen die beschikbaar en betaalbaar zijn voor de huurtoeslagdoelgroep, met een maandelijkse huur tot circa 630 euro. Het gebied leent zich goed voor deze kwalitatieve opgave vanwege de centrale ligging in Kerkrade en de aanwezigheid van goede zorgvoorzieningen. De ligging van de wijk nabij het centrum van Kerkrade betekent dat er in de directe nabijheid ook voldoende stedelijke voorzieningen zijn. Inmiddels zijn de voorbereidingen genomen voor de nieuwbouw van 108 sociale huurwoningen door Wonen Zuid en HEEMwonen in het projectgebied. Daarvoor worden de leegstaande kerk en de drie bijbehorende particuliere woningen verworven en gesloopt. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten. De start van de nieuwbouw is voorzien in 2021.

2.2 Gezamenlijke planvorming

Voor het woonprogramma in het gebied zijn een aantal varianten ontwikkeld, waarbij kernkeuzes, woningtypen en -aantallen en een indicatieve financiële doorrekening tegenover elkaar zijn gezet. Enkele uitgangspunten stonden vast, zoals het streven naar maximaal vijfhonderd woningen (dus een forse verdunning om te anticiperen op bevolkingsdaling), de inzet van een mix van woningtypen en het realiseren van een groene verbindingszone tussen het centrum van Kerkrade en het buitengebied.

Voor het maken van keuzes voor het vlekkenplan van het gebied is goed gekeken naar de aanpak van particulier woningbezit. Voor een deel van de samenwerkende partijen is deze onlosmakelijk verbonden met het vlekkenplan voor het gebied. De grondeigenaren in de wijk, dat wil zeggen de gemeente en de woningcorporaties, gaan een samenwerkingsverband aan en maken op basis van het plan een verdiepende uitvoeringsvisie voor de herontwikkeling van het gebied.
Uiteindelijk is ervoor gekozen om op basis van een gezamenlijke grond- en gebiedsexploitatie de diverse deelgebieden te ontwikkelen. Gemeente Kerkrade financiert de openbare ruimte en Wonen Zuid en HEEMwonen zorgen voor de vastgoedontwikkeling. In het totaal bedraagt de investering van Wonen Zuid circa 30 miljoen euro en de investering in het gebied van HEEMwonen circa 70 miljoen euro in het gebied.

Geleerde lessen

Het experiment Rolduckerveld heeft laten zien dat het ontwikkelen van een goed doordachte en onderbouwde businesscase voor de aanpak van particulier bezit een belangrijke stap is om in een krimpende woningmarkt een integrale gebiedsontwikkeling te kunnen realiseren. De transitie-exploitatie, het in de tweede ronde van het experimentenprogramma ontwikkelde instrument om verdunning te realiseren in een krimpende woningmarkt, is in Rolduckerveld succesvol toegepast – mede dankzij de inbedding in een bredere gebiedstransformatie. Dat ging echter niet zonder slag of stoot; de kosten van een dergelijke gebiedsontwikkeling zijn hoog en het proces van onderhandelingen met vastgoedeigenaren vergde veel tijd.
In de regio Parkstad zijn overheden en corporaties al jarenlang aan het zoeken naar slimme manieren om de complexe opgave in de particuliere voorraad aan te pakken en de leefbaarheid in kwetsbare wijken te verbeteren. In Rolduckerveld is het uiteindelijk gelukt om beide vraagstukken in samenhang aan te pakken, maar de gebiedsontwikkeling was waarschijnlijk niet van de grond gekomen zonder steun en betrokkenheid van het Rijk. De (financiële) ondersteuning van het Rijk via de Regio Deal die eind 2018 is toegekend, en die in 2019 verder is uitgewerkt, was doorslaggevend om tot een haalbare businesscase voor Rolduckerveld te komen. Mede daardoor kan pas een jaar na de afronding van de derde ronde van het Experimentenprogramma deze conclusie worden getrokken.

De ervaring die de afgelopen jaren in Rolduckerveld is opgedaan, maakt duidelijk dat de businesscase die in de tweede ronde van het Experimentenprogramma Bevolkingsdaling (2013-2016) is ontwikkeld voor hoogbouwcomplexen, meerwaarde heeft voor een veel groter gebied. De aanpak van de hoogbouwcomplexen leidde tot een beter plan en tot meer draagvlak voor de kwalitatieve transformatie van de wijk. Een grootschalige en integrale gebiedsontwikkeling, zoals die voor Rolduckerveld is uitgestippeld, is haalbaar. Mits alle relevante partijen samen willen investeren in een gebied. Niet alleen gemeente, corporaties en andere vastgoedeigenaren, maar ook de provincie en Rijksoverheid.
Essentieel bij zo’n ingrijpende en langlopende gebiedstransformatie is het inbouwen van voldoende flexibiliteit, zowel in de planvorming als het proces. Gaandeweg het proces zijn nieuwe opgaven op wijkniveau in beeld gekomen, bijvoorbeeld op het gebied van circulariteit, natuurinclusief bouwen en de energietransitie. De komende tijd wordt verder onderzocht hoe dergelijke koppelkansen te verzilveren zijn. Door méér belangen samen te brengen in een gebiedsaanpak, groeit de armslag voor een integrale gebiedsimpuls: investeringen kunnen immers worden gefinancierd vanuit meerdere kostendragers.